2014年初以來，發改委、財政部及交通運輸部、住建部等多個部委陸續出臺了一系列政策，鼓勵推廣社會資本參與公共事業投資建設的PPP模式。與以往實施的模式相比，此次中央政府大力推廣的PPP模式所強調的側重點有所不同，總結為“三大核心”，具體為： 風險共分擔——更強調建成后運營的重要性。 根據發改委、財政部等系列政策文件要求，此次中央政府鼓勵的PPP模式中，其中最重要的原則之一即“風險收益對等，在政府和社會資本間合理分配項目風險”，“原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整、最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。”根據該風險分擔機制，基本確定了在政府與社會資本合作中，雙方權責利如何劃分的問題。即，對社會投資人來說，主要負責投融資、建設及運營的責任，也享受相應的收益。其中，在投融資階段，政府可授權其平臺專業公司參與部分股份，以實現項目過程中監督管理的職責，以及運營期保障基本收益的責任。 此外，“運營”是此次推廣PPP模式的重要特征之一。在以往社會資本參與基礎設施項目的模式中，不管是競爭性承包模式還是BT模式等，社會資本更多是聚焦于建設環節，而建成后的運營主要還是由政府行業主管部門組織，具體由其下屬的專業平臺公司負責。而此輪PPP模式中更多強調社會資本對基礎設施項目全周期參與的重要性。如此設置，一方面是轉變政府職責定位的要求，在基礎設施項目管理中，政府的身份逐步實現由“裁判員、運動員兼有”向“裁判員”的轉變。另一方面，對社會投資人來說可參與項目投資建設運營全生命周期，有利于更大發揮自身資金、技術、管理優勢，實現經濟效益最大化。 效率有提高——通過績效評價體系對項目進行考核。 在財政部發布的PPP指導文件中，“物有所值”是出現頻率最高的詞匯之一。文件中制定了一整套的“物有所值”績效評價體系，從項目前期論證、PPP方案設計、招投標、過程監管，直至移交結束各階段中均納入考核評價體系中。從某種程度上，中央政府逐步退出自身實際參與項目實施，但對項目過程監管的要求更加嚴格、規范、系統了。這對社會投資人的自身專業能力也提出了更高要求。 “物有所值”，即要求采用PPP模式是優于原“競爭性承包模式+政府自身負責運營”的模式。一方面，PPP模式下的項目建設及運營全周期的成本應低于原模式，另一方面，PPP模式下運作的基礎設施項目向公眾提供了更為優質廉價的服務。 財政可承受——有效減輕地方政策財政壓力。 近年來，地方政府性債務規模不斷擴大。其中，絕大部分是地方政府自身或其平臺公司在實施基礎設施項目建設中所形成的債務。自2014年下半年以來，財政部等部委連續發文要求深化預算體制改革，重點調整地方政府舉債的體制改革，規避系統性債務風險。在此背景下，如何在保障在建及新增基礎設施項目推進，實現經濟穩步增長，同時有效管控地方政府債務規模擴大、債務風險升級是中央及地方政府面臨的重要課題。此次大力推出的PPP模式即被給予此重要使命。 2015年4月7日，財政部印發了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，重點就地方政府實施PPP項目時如何開展財政承受能力論證做了詳細闡述。其核心要求即，一是將地方政府在PPP項目實施中的股權投資、運營補貼、配套投入等所有支持責任均納入中長期財政規劃及分年度財政預算，二是在項目前期即開展承受能力論證，在通過論證后方可以PPP模式實施。 該模式下，對地方政府而言，前期項目模式設計階段的時間周期可能更長了，但項目總體可操作性極大增強。對投資人而言，對應政府未來支付操作合法合規性得到更大保障，支付風險分析則主要落腳在對該級地方政府未來財政的預測分析上。 未來建筑企業發展趨勢 在當前PPP模式下，建筑市場正在發生翻天覆地的變革，而建筑企業正面臨前所未有的機遇與挑戰。一方面，PPP模式要求建筑企業需進一步提高對全產業鏈資源整合能力，另一方面，建筑業產業鏈各個環節也將面臨著嶄新的發展環境。 資本運作是常態。 PPP模式推出的主要背景之一即地方政府財政存量債務規模大，可用于基礎設施投資的資金緊張。在中國經濟進入新常態的大背景下，地方政府財政收入增速也逐步趨緩，而其還款壓力卻由于大量的基礎設施投資而并未降低，因此在未來很長一段時期中，地方政府在基礎設施投資建設方面“缺錢”將成為常態。 由此分析，之前“由政府財政出資，建筑企業負責設計施工，行業主管部門運營養護的模式”將逐步一去不復返了。取而代之的是，建筑企業將主導提供從前期的投融資、規劃設計、施工建設、運營養護等全產業鏈的服務。因此，建筑企業需具備整合全產業鏈資源的能力，尤其是項目前期資本運作的能力。 當前，PPP模式推行中遇到的最大的難題即，地方政府財政可接受的項目融資成本、周期及擔保方式等與金融機構所要求的不相匹配。從長遠來看，金融機構有必要結合基礎設施市場的實際情況，調整現行的金融監管要求，設計出適合基礎設施項目的金融產品、融資方案，促進行業持續健康發展。在此過程中，作為市場參與主體的建筑企業，應積極發揮中間紐帶作用，充分利用自身資信優勢以及作為項目實施主體的專業優勢，不斷深化與金融機構的合作，加快基礎設施類金融產品順利實施。同時，建筑企業應抓住當前金融牌照監管逐步放開的趨勢，積極建立并發展壯大自身的金融資本平臺公司，整合自身資金、資信資源，促進企業獲得飛速發展。未來，提供適合項目本身的融資方案將成為占得市場先機，確保項目成功實施的最關鍵因素之一。 規劃設計是核心。 前期的建筑市場中，規劃設計與施工建設是相對獨立的兩個環節。規劃設計一般由地方政府行業主管部門主導，委托設計單位負責開展。待主要設計任務完成后，主管部門再行選擇施工單位實施。而在PPP模式下，要求規劃設計與施工環節密切相連，未來EPC模式將得到更為廣泛的推廣應用。 作為建筑企業，未來應更加關注規劃設計與施工建設兩個環節的統籌管理。以往建筑設計、施工企業的利潤主要來自于合同承包單價與設計、施工成本價的差價，其履約的主要思路即按約設計、按圖施工，而較少從項目全生命周期考慮其規劃設計方案的經濟社會效益。在PPP+EPC模式下，這一情況將很快被轉變，建筑企業的利潤將在規劃設計環節產生最大的價值附加。因此，未來的規劃設計應更加關注以下內容： 一是基礎設施項目規劃設計方案應更加滿足經濟社會發展需要，及公眾中長期使用的要求。基礎設施項目其最根本目的是為社會大眾提供公益性服務，提升區域整體生產效率與生活品質，是經濟社會發展的基礎所在。但長期以來，中國的基礎設施建設存在著行政干預因素較多、重復建設、項目規劃設計方案與實際所需脫節等問題。最終實際建成的產品并未發揮其應有的效用，不但影響了社會公眾正常使用，也造成了巨大的資金資源浪費。 在PPP+EPC模式下，這一問題有望得到極大改善。規劃設計、施工建設及未來的運營管理等環節將主要均由建筑企業來完成。如前期的規劃設計方案存在缺陷，則直接影響到后期的建設及運營效率。因此，建筑企業應充分發揮其規劃設計專業優勢，在前期充分考慮項目經濟社會發展需要，及公眾對項目使用的公益性要求，在兼顧項目經濟性的同時，充分考慮人性化設計及滿足長遠期運營維護的需求。 二是更為優化的規劃設計方案將成為建筑企業市場競爭中制勝的核心要素之一。在PPP模式下，建筑企業在前期即應從項目全周期角度考慮來確定規劃設計方案。未來政府在優選PPP實施主體時，除了成本報價因素外，更為科學合理的規劃設計方案也將是主要評判指標，是建筑企業在市場競爭中制勝的核心要素之一。方案中應重點考慮如提高后期利用效率、采用更為人性化的設計理念、采用更為先進的建筑技術、降低施工及后期運營管理成本、降低施工及運營操作難度等，以更為先進優化的設計理念為企業帶來經濟效益，以往單一依靠賺取合同承包價與設計施工成本價之間的差價獲得利潤的方式將逐步被取代。 三是建筑企業應整合資源著力打造提供全行業綜合規劃設計服務能力。長久以來，我國建筑市場實行分行業管理方式，房建市政、鐵路、公路、水利、電力、通信、礦山、冶金等均由不同的行業主管部門監管，各行業的規劃設計單位也以專業性設計院為主。未來在以PPP模式為主的建筑市場中，規劃設計領域將趨于資源整合發展，即一個建筑企業可整合資源，為某一限定區域、共用空間提供涵蓋以上所涉及的全部專業的統一系統的規劃設計方案。綜合性規劃設計作為一項系統工程，較之于分專業設計更具綜合優勢，其提高了各專業之間交叉協調效率。如近期國家鼓勵推廣的綜合管廊建設，即整合了市政交通、水、電、通信、氣等多專業，采用同一管廊空間進行鋪設。其既節省了城市空間、便于設計施工銜接，也大大降低了投資建設成本，具有巨大的經濟社會效益。未來在區域總體規劃、片區綜合開發中均可引入該規劃設計理念。 施工利潤拼管理。 建筑企業主體中，施工企業的數量是最多的，完成的產值也是最大的，市場競爭也是最為激烈。在PPP模式深化推廣、各行業壁壘逐步弱化的背景下，施工環節的競爭將變得更加白熱化，“血拼”將是常態，其核心競爭因素即三大成本：融資成本、施工成本、運營成本。融資成本與項目實施期融資環境、貨幣政策有較大關系，而施工及運營成本則與建筑企業的成本管控水平直接相關。 在此情況下，建設期間的施工成本將成為決定施工企業經營效益的最核心因素，如何降低成本提高利潤也是擺在施工企業面前最關鍵的命題。結合當前發展趨勢，建筑企業降低施工成本可從以下三個方面重點入手： 一是減少人工成本，推廣機械自動化。建筑業長久以來一直是勞動密集型產業。基礎設施建筑項目吸引了大量的農村勞動力進入城市務工，“農民工”很大程度上已成為一線建筑工人的專用稱呼，他們群體龐大，辛勤勞作，創造了這一產業鏈中最大的價值體量，是支撐整個建筑業蓬勃發展的基石。但隨著我國人口結構、經濟轉型等多重影響，情況正在加快轉變。 首先，隨著中國人口老齡化時代的到來，新生人口增速持續下滑，一線產業工人數量萎縮趨勢加劇。其次，隨著經濟持續增長及人力資源等體制完善，建筑業勞動力成本大幅提高，其增速超過了工程成本中其他子項的增速，以往主要依靠剪刀差賺取利潤的時期已不可持續。再次，建筑業技術整體水平也在逐步提高，對產業工人職業技術能力提出了更高要求，掌握專業技能的高級技工等較為稀缺。 建筑業如何應對以上變化？筆者以為，建筑企業應抓住當前科學技術快速發展的機遇，大力推廣機械自動化，即以更為技術先進、自動化程度高、更為智能化的機械設備、機器人等代替自然人，在提高生產效率的同時大幅降低項目成本。智能化變革在多個制造業領域已應用廣泛，如汽車裝配制造、制藥、家電制造、食品加工、化工等，但在建筑業普及利用率仍較低，未來有極大的發展空間。 二是提高物資材料設備的周轉效率，推廣以大數據為基礎的物聯網。在工程成本中，物資材料設備等成本一般占50%以上。在項目施工過程中，所需的物資材料設備的數量及類別眾多，生產加工、采購、運輸、存儲等環節長，同時材料價格等受市場行情波動影響大，因此物資材料設備成本的因素也往往成為影響工程項目成本的最主要的因素之一。 未來如何加強對物資材料設備環節的成本管控？筆者認為，應積極運用當前的互聯網技術，加快建立覆蓋建筑業主要物資材料設備的物聯網，通過以大數據為基礎的物聯網對所有物資材料設備進行資源統籌整合，縮減運轉周期，規避市場行情變動風險。 三是縮短管理鏈條，推廣信息化。基礎設施工程項目管理是一項系統工程，具有單體工程額度大、周期長、一次性成型等特點，其管理鏈條也明顯長于一般的消費品生產環節。在項目實施過程中，具有管理職能的單位包括項目公司（項目法人單位）、設計單位、總承包單位、分包單位、施工班組、監理單位，另外各個單位的母公司或監管單位就項目的管理費用也要在項目成本承擔。項目施工成本中除工程直接費用外，項目管理成本占了較大比例。 另外，據了解2015年下半年，建筑業作為最后三個行業之一，也將全面推行“營改增”稅制改革，由此也將加快基礎設施建設項目的管理體制改革。根據增值稅征收辦法，應征稅額是銷項稅減去進項稅后的差額。如項目管理鏈條越長，則由此產生的增值稅額度也將越大，必然造成項目建設成本增加。 當前的信息技術發展為縮短項目管理鏈條，降低管理成本帶來重大變革機遇。一方面，應充分發揮信息通信等技術強大的收集整理能力，其極大提高了項目建設施工信息傳遞效率，任何施工工作面信息、實際推進信息、組織管理信息等均可以同步呈現在管理者面前。許多管理鏈條設計均有大幅優化縮減的空間。另一方面，應充分運用信息通信技術的數據分析能力，其通過大數據分析，做出的評測分析精準度更高，人為因素少，可有效提高施工管理效率，極大減少無效管理及差錯發生的概率。因此，未來的施工管理的重心逐步轉向優化管理鏈條，實現人力管理與信息化管理無縫對接。 運營管理是未來主戰場。 此次中央政府重點鼓勵推廣的PPP模式，與以往的BT、代建、單一承包等模式最大的不同之處即增加了“運營”環節，突出運營管理的不可或缺性。在未來基礎設施建設領域，運營管理環節將成為企業競爭的主戰場。 一是運營管理是未來發展趨勢。根據當前的法律法規，建筑項目其生命周期一般不低于50年，個別水利項目甚至達100年。其中，項目前期籌備、規劃設計、施工建設環節不過5-10年，而占項目生命周期最大比例的是運營管理環節。當前，我國正處于新型城鎮化發展加速期，未來基礎設施建設市場前景廣闊，但隨著時間推移，城鄉二元化邊界逐步減小，城市人口增速也將逐步放緩，基礎設施建設預計在未來20-30年后將逐步縮減，即存量管理逐步取代新增建設，成為建筑業的主戰場。因此，建筑企業應抓住當前PPP模式中運營管理環節的發展機遇，積極培育運營管理技術能力，有序調整產業結構，健全產業鏈條，為保障企業持續發展提前奠定堅實基礎。 二是打造運營管理核心能力。未來基礎設施運營管理應重點抓住以下兩方面：第一方面是重點打造基礎設施對其他產業的基礎服務與溝通鏈接能力。傳統產業分類中，建筑業歸為第二產業，其主要分類考慮是基于建筑業的設計與施工環節。而在未來以運營管理為主要任務的建筑業，其核心職能是為其他所有產業提供基礎服務，尤其是當前正蓬勃發展的第三產業，未來建筑業可定位為服務業的服務業。因此，未來，基礎設施項目運營管理應重點突出其基礎服務與溝通鏈接的職能。即，基礎設施項目為工業生產、人們生活提供最基礎的基建實體保障，其運營管理定位于保障其他各產業的高效運轉，同時為其他產業之間的溝通互聯提供便捷服務。由此，基礎設施運營管理方可持續發揮其最大的價值服務。 第二方面是重點打造基礎設施工程維修養護、升級改造的核心技術及管理能力。根據以上趨勢分析，未來基礎設施建筑市場將逐步由新增項目建設向存量項目運營管理為主。則如何保證存量項目保持其健康良好使用狀態，同時契合城市發展、科技進步、適應大眾最新的使用要求，對其進行升級改造將成為建筑企業最主要的核心任務。 當前，建筑企業的主要核心技術均集中于規劃設計創新概念、新材料生產及應用、施工技術、設備裝配制造等方面，而在運營管理環節，科技創新力度欠缺較多，并不為各企業所重視。隨著運營管理環節納入PPP模式，并逐步成為主要任務時，掌握運營管理核心技術及對應的管理能力就顯得尤為重要。筆者認為，建筑企業一方面應加強維修養護、升級改造技術科技創新，將不斷革新的現代科技運用到存量項目運營管理中，迸發出新的發展活力；另一方面，應轉變管理理念，盡快建立健全適應項目長期（一般在10年以上，區別于設計施工階段5-10年）運營的管理體制與人才隊伍建設。 綜上分析，PPP模式將成為未來基礎設施建筑業的“新常態”，其推廣運用將為建筑業發展帶來前所未有的機遇與挑戰。作為市場主體的建筑企業，應積極適應當前及未來政策調整及市場發展趨勢，不斷優化產業結構，提高自身資源整合能力，重點打造技術與管理核心競爭力，方可在未來PPP市場競爭中處于不敗之地。 |
